台灣土地改革歷史

莫名地想要來了解一下台灣土地在歷史上所發生的事.....

台灣最早的農地問題，以地權分配不均最為嚴重。由於土地制度不良， 台灣光復前土地兼併
現象十分嚴重，導致地權集中在少數地主手裡。根據統計，民國38年土地改革之前，擁有耕
地10甲以上的大地主，雖只占全省家庭 總戶數的2.03％，但其擁有之耕地面積總和卻高達
全省總耕地面積的36％；也就是有三分之一以上的耕地，都集中在2％的大地主手上!

此外，這些大地主或原非農民，或因無力耕種如此龐大之土地，遂將土地租與他人耕作，
因而形成租佃關係。

台灣光復初期，因受戰爭破壞，工商業凋敝，農業人口增多，各地主紛紛乘機壓迫佃農，
加租、改約、撤佃等事層出不窮，甚至有不少租約為口頭協定，租期不定，佃農得不到
應有的保障，生活困苦、生產力低落，引發了許多社會經濟問題。

而國民黨政府在大陸執政時期，一度曾經對土地問題的解決十分重視。 1928 年，南京國民
政府剛成立，就著手製定《土地法》，並於1930 年通過，1936 年正式實施。該《土地法》
的核心宗旨是貫徹和實現孫中山先生提出的“平均地權” 和“耕者有其田”的主張。

其後近二十餘年，國民黨政府在大陸也曾做出了各種旨在“平均地權”，實現“耕者有其田”
改革的努力。但實際結果是，國民黨政府所提出的土地制度建設與改革的目標
非但沒有實現，大陸土地問題反而比任何時期更加嚴重，並成為國民黨政權在大陸被顛覆
的一個重要社會因素。

遷台以後，國民黨吸取在大陸失敗的教訓，認為軍事失利非因軍事因素而實在未能滿足佔
大陸人口八成以上的佃農和雇農的生存要求。為防守台灣並準備日後反攻的基本條件，
國民黨政府再次將解決土地問題、實施土地改革，決定首先從改善台灣農業結構及農村經濟
入手，提高農業生產，增加農民收益，建設豐衣足食的農業社會，進而朝向工業化目標邁進。

台灣土地改革大致也經歷了三個階段。

第一階段農地改革

（A）三七五減租 

三七五減租是台灣光復後施行土地改革的第一步。其緣起於民國38年4月台灣省政府制頒的「台灣省私有耕地租用辦法」。在該辦法中規定：耕地的地租額不得超過該地上主要作物正產品全年收穫總量的37.5％，凡原租佃契約所定地租額超過此一法定比率者，必須減為37.5％；至若原約租額低於此一 法定比率者，則仍須照舊，不得藉此而要求增加。同時對於預收租金及押租 金等額外負擔一律取消。又耕地因災害歉收時，須照受災成數予以減租。其次，為保障佃農權利，辦法中復規定租約一律以書面為之，耕地租期不得少於6年，期滿後除非出租人有法定要件得收回自耕外，仍應續約。 

「耕地租用辦法」公布後，強制換約減租的工作隨即迅速展開，同年7月已辦理完畢，短短的2、3個月，換約的佃農高達30萬戶，工作推展極為順利。不僅如此，其成效亦十分豐碩，主要成果包括

1.農業生產顯著增加：
民國39年全省稻米產量較減租前的民國37年增加30％以上。

2.佃農生活大幅改善：
減租後，佃農僅因租額降低一項，即能促使平均所得增加達30％，若再加上佃農努力增產之成果，當更為可觀。

3.農地價格普遍跌落：
民國38年12月的地價與減租前的民國37年12月相比，全省水田平均跌幅為19.4％，旱田跌幅則高達42.3％。

4.佃農購買耕地增多：
民國38年全省購地佃農共1,772戶，購地面積共773甲；民國39年購地佃農共6,989戶，購地面積共3,356甲；40年購地佃農達11,018戶，購地面積則達5,885甲。


5.佃農社會地位與政治意識提高：
佃農生活改善後，不僅社會地位提高，對政冶亦逐漸關心，參政意願提高，佃農當選鄉鎮長或縣市議員者不乏其例。

6.地主權益受保障，地租欠繳情形大幅減少：
減租前佃農欠繳地租事情層出不窮，減租後至民國39年止，竟無一案發生。

（B）公地放領

為扶持自耕農並倡導耕者有其田政策，政府乃率先辦理「公地放領」以為示範。所謂公地放領，就是政府將公共耕地開放，供合於資格之農民承領，農民在繳清地價取得土地所有權後，即成為自地自耕並自己享受全部耕作成果之自耕農。

政府為推行公地放領，首先於民國37年頒布「台灣省放領公地扶植自耕農實施工作要點」，並擇定台中、彰化、南投、雲林、嘉義、台南等縣，先行試辦，共放領公地3,383甲。後因民國38年全力推行三七五減租工作，人力不足，而暫予擱置。迨民國40年，為配合三七五減租成效，積極推行土地改革，乃參照過去放領實施得失，頒布「台灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」擴大辦理公地放領。其主要內容為將國有及省有耕地陸續開放供農民承領，放領地價按照該耕地正產物全年收穫總量的二倍半，以實物計算，不計利息，承領農戶可分10年均等攤還。此一放領工作自民國40年起至53年止，先後共辦理6期，全部放領面積達109,482甲。農民承租土地後，安心工作，努力改良土地，增加生產。

（C）實施耕者有其田

 
三七五減租及公地放領雖使農民生活普獲改善，農業生產亦顯著提高，惟土地所有權絕大部分仍為地主所有（截至民國41年6月，全省私有出租耕地仍有26萬甲，約占私有耕地總面積的38％），為澈底解決農民希望擁有自己的耕地之渴望，政府乃於民國42年1月頒行「實施耕者有其田條例」，展開第3個步驟的土地改革。此一改革政策的主要內容如下：

1.私有出租耕地，地主可以保留7至12等則水田3甲，其他等則之水田或旱地，依照規定標準折算保留。超過此一保留標準之土地一律由政府徵收，放領給現耕佃農或雇農。

2.放領地價與徵收地價相同，均為耕地正產物全年收穫總量之二倍半，按年利4％加收利息，由承領人自承領之季起，分10年20期以實物繳納。

3.對於被徵收土地之地價補償，以實物土地債券7成及水泥、紙業、工礦、農林等公營事業股票3成搭配發給，實物土地債券並附年息4％，本利合計分10年20期均等攤還。

耕者有其田工作於民國42年12月順利完成，實施結果，出租土地被徵收地主共達106,049戶，徵收放領耕地計143,568甲，創設自耕農達194,823戶，成果顯著。

耕者有其田的實施使得許多佃農因此變成了自耕農，不但可以擁有自己的土地，且能完全享有自己耕耘的成果。大幅提升其努力工作的意願與改善農地設施的誘因；農業生產力自然大幅提高，產量亦隨之增加。更重要的是由於對徵收土地地價的補償，搭配了3成公營事業的股票，成功地轉移土地資金6億6千萬元投資於工業；另一方面，由於農地投機無利可圖，資金必須另謀投資管道，於是土地資金流向工商業，奠定了日後台灣經濟發展的基礎。

綜觀台灣的農地改革，雖非盡善盡美，但仍可謂完全成功，其不但大幅改善土地及所得的分配，也增進了土地的利用效率，同時還成功地誘導土地的資金轉移至工商業，這對日後台灣的經濟發展助益甚大。


通過上述三項改革，算是第一階段的農地改革, 大量無地或少地的佃農轉為自耕農，長期困
擾台灣的土地地權分配不均的問題得到了根本的解決。隨著經濟快速起飛，社會經濟結構轉型，農業作為基礎產業的角色開始為工商業所取代。第一階段的農地改革雖然解決了農地產權分配問題，但在小農經濟條件下，卻引發了農地平均規模較小而無法擴大的問題，土地權屬關係因均子繼承傳統而愈發複雜化。


60 年代-80 年代中期，台灣政府在農地重劃基礎上推行了第二階段農地改革，促進綜合性農場結構改進與農場經營效率提高，旨在實現農業機械化，提升農業產值，增加農民所得，提高農地的有效利用。總之，這一時期台灣的農地制度改革經驗受到了國際上的普遍讚譽，被非洲、拉美等多國視為學習和仿效的對象，台灣土地研究所為此還專門開設了土地改革訓練班傳授“台灣經驗”。

第二階段土地重劃

（A）農地重劃 

農地重劃是藉土地交換分合的方式，將每一農戶分散之坵塊予以集中，畸零細碎的耕地重新調整合併，使其整齊劃一，便於農事操作與機械化後，再重新分配予原農戶之綜合性土地改良措施。尤須注意的是，農地重劃的目標不僅在合併分散之零碎土地，它還須兼顧保持地力、改良土地、調整農路、修興灌溉排水系統等公共設施，以及改善農民居住環境、維護自然景觀、促進生態保育等目標。 

為改善農地之利用，政府首先自民國47年起在台南縣及屏東縣兩地試辦農地重劃，嗣後又於民國49年在台灣中部舉辦「八七水災」災區農地重劃，民國50年辦理農地示範重劃，因成效不錯，旋即自民國51年起正式擴大推行，到民國78年底總計完成面積已有36萬餘公頃，達台灣耕地面積之4成、水田面積之7成，對台灣農業生產基礎條件之改善實有重大之貢獻。

台灣實施農地重劃的主要內容包括：1.田坵之規劃整理，2.土地之交換分合，3.排水系統之調整，4.農路系統之改善6。實施之結果大約獲致下列幾項效益：

1.由於田埂用地減少，原來廢溝、廢路及廢池等均改造為農田，故生產用地增加。

2.由於土地的交換分合，使得原分散四處之農地得以集中，又每地均直接臨路，灌溉排水大獲改進，故農場結構得到改善，便利共同經營。

3.由於耕地集中、排水及灌溉設施改善，便於農事操作，故產量增加。

4.由於地界重定，便利地籍管理。

5.農民爭水及經界糾紛減少，改善人際關係7。

不過，台灣以往辦理之農地重劃大多偏重在經濟性的土地利用之考量，而未顧及自然保育、景觀維護及鄉村更新之需求，今後宜在這方面多加考慮，以改善村民的生活環境。

（B）市地重劃 

市地重劃係將都市計畫區城內原雜亂不規則或畸零細碎不合經濟使用之土地重新整理，並配合公共設施改善道路，使其整齊方正，適於建築之後，再依原來面積或價值比例，重新分配予原所有人使用之綜合性土地改良措施。 

台灣市地重劃在日據時代已辦理，光復後高雄市於民國47年首先試辦，以後各地相繼辦理，但規模均不大，至民國78年底，只辦理了7千餘公頃，成效並不顯著。

台灣實施市地重劃所收到的效益主要有下列幾點：

1.無償取得公共設施，節省政府徵地與建設經費。

2.重劃後市容整齊，公共設施完善，土地利用價值提高。

3.原不適於建築之畸零地，經歸併整理後，可充分利用。

4.經過整理後，地籍明確，利於管理，也減少糾紛。

5.消除違章雜亂的建築，改善居住環境。

第三階段平均地權

平均地權

所謂平均地權，簡單的說，就是「要讓全體國民有均等享受土地自然增值的權利」。這是孫中山先生的理想，也是台灣土地改革的目標。孫中山先生認為由於人口增多及工商各業繁榮的結果，土地需求必然增加，因此土地於一定期間內將發生自然增值，亦即地租與地價均將上漲，此種增值為地主之不勞而獲，均應以租稅方式收歸公有（前者乃今日課徵地價稅，後者為課 徵土地增值稅的理論基礎），以為政府興辦公共設施，從事公共福利事業之主要財源，並藉此達成「地利共享」之目的。

為實現平均地權與地利共享之理想，政府於民國43年頒行「都市平均地權條例」，擇定重要都市地區陸續推行。與以前不同的是，此平均地權實施的對象為都市地區。惟此時期台灣經濟發展迅速，都市外土地地價亦急速上漲，於是投機者乃在都市外大肆收購土地，但卻閒置不用，坐待漲價，此不僅導致所得分配惡化，也影響土地及資金之利用。為此，政府乃於民國66年重新修訂原條例，將之改為「平均地權條例」，不分都市、鄉村，全面實施平均地權。

平均地權的實施辦法有四，即規定地價、照價徵稅、照價收買、漲價歸公。其大致情形為：政府首先在平均地權實施區域調查地價，而後決定其地價並公告之，稱為公告地價。依規定，土地所有權人得於公告期間自行申報地價。未申報者以公告地價80％為其申報地價，其申報地價超過公告地價120％時，以公告地價120％為其申報地價；申報地價未達公告地價80％時，政府得照價收買或以公告地價80％為其申報地價。理論上，地價一經申報確定，則土地的公私權益即屬確定；其所申報確定之地價屬地主所有，政府應依規定按此地價課徵地價稅，爾後地價之自然增漲則歸屬於公，應依規定徵收土地增值稅。

為辦理公告地價，政府首由台北市等59處先行實施，至民國59年止，共有30個市鎮的都市土地面積計71,639公頃，完成規定地價，實施平均地權，並隨即開徵地價稅（惟供農業使用者仍暫徵田賦）及土地增值稅。嗣後各都市陸續實施，累計至民國65年底「平均地權條例」頒布前，共有17萬8千餘公頃之都市土地辦理完成。民國66年「平均地權條例」頒行後，不論都市或鄉村，全面實施平均地權，所有台灣地區尚未規定地價之土地153萬公頃，分兩個梯次辦理全面規定地價，至民國67年10月底全部完成。

平均地權雖已在台灣全面施行，惟其成效則遠不如農地改革。特別是其對抑制土地投機、消除不勞而獲之效果實在有限。近年來，各都市土地價格飛漲，少則數十倍，多為數百倍，可為明證。考其原因，現行土地增值稅是以公告現值作為課稅基礎，而此公告現值卻遠低於市價，且增值稅稅率只有20％、30％、40％三級，以致漲價不能完全歸公，應是主因。此外，依規定凡地主申報地價低於公告地價80％，或都市空地限建及農用荒地限耕，逾期未用者，政府均得照價收買。但政府限於財力，從未施行，以致影響土地利用甚鉅。又政府為從事公共建設常須徵收民地，雖徵收價格已按公告現值提高4成，惟仍遠低於市價，以致民眾抗爭，凡此種種都使照價收買無法落實。

第四階段農地改革階段二  隨著經濟的發展及產業結構的改變，民國50年代中期，台灣的工業產值已超過農業產值，農村勞力外流，導致農業勞力短缺、工資上漲，加以大多數農場規模過小，不利機械化經營，而主要農產品價格又長期偏低，以致農家所得偏低，耕作意願不高，土地利用度下降。為此行政院乃於民國71年 11月函頒「第二階段農地改革方案」，主要目標在擴大農場規模，促進農地有效利用。亦即第一階段的農地改革著重於農地分配的改善，第二階段的農地改革則著重於農地利用的改善。 「第二階段農地改革方案」之主要措施有： 1.提供擴大農場經營規模之購地貸款。 2.推行共同、委託及合作經營。 3.加速辦理農地重劃。 4.加速推行農業機械化。 5.檢討修正有關法令。 6.推行農業區域規劃。 7.繼續實施提高農民所得方案。 由以上措施可知，第二階段農地改革多屬誘導性，希望誘發農民提高生產意願，這與第一階段的農地改革在執行上多屬強制性有所不同。又此一階段的許多措施實際上只是行之有年的例行業務的延續，所以績效較難評估。 第五階段民國80年代以後之農地改革 台灣過去的農地改革雖成果豐碩，惟至民國80年代以後，各項改革可說都已完成階段性任務。此時由於扶植自耕農的目標早已達成，且台灣整體產業條件也已改變，在土地面積有限，人口急速增加，社會轉型的台灣省，為提高農地有效利用，避免造成現有農地使用的束縛，政府首先於民國82年7月廢止耕者有其田條例。接著於民國84年8月配合國土整體規劃，實施農地釋出方案。另外，又於民國89年1月修正農業發展條例，終結耕地三七五減租及租 賃補償。 農地釋出方案係為因應經濟發展、企業經營及國計民生的用地需求，而澈底檢討農地使用情形，將不適用之農業用地公平而有計畫地釋出，變更供其他使用。其主要措施為： 1.短程擴大農地變更管道，放寬農地變更限制。 2.長程將土地規劃體制改為國土綜合開發計畫與縣市土地發展計畫兩級，並採用發展許可制。 3.農地變更所得利益應繳交回饋金。 4.實施農地釋出總量監控。 至於終結耕地三七五減租及租賃補償之主要內容為： 1.新訂立之耕地租賃契約之租期、租金及支付方式，由出租人與承租人約定之。 2.新訂立之耕地租賃契約約定有期限者，其租賃關係於期限屆滿時消失；未定期限者，雙方得隨時終止租約，但應於6個月前通知對方。 3.新訂立之耕地租賃契約，其租賃關係終止，由出租人收回其耕地時，不適用有關法律由出租人給付承租人補償金之規定。 自民國91年台灣加入世界貿易組織（WTO）以後，台灣將逐漸面臨開放農產品市場所帶來的競爭，目前國內資源成本高漲，土地成本、勞力成本均較農產出口大國高出許多，因此農地利用轉型已成為未來土地改革的重心。 如何縮小農業耕種面積，並積極鼓勵擴大農場經營規模，引進資金、技術和人才，提升技術及經營層次，以面對加入WTO挑戰，是當今為政者在進行土 地改革決策時最應深思的課題。準此，農地資源有條件釋出與提高農地經營績效為目標的農地利用規劃，實為當今土地改革的二大方向。